LA PROGRESIVIDAD DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA.

A. LA REALIDAD MUNICIPAL EN MENDOZA:

Desde la reforma del art. 123 de la Constitución Nacional en el año 1994, Mendoza no ha practicado avance alguno en el plano normativo-constitucional de la autonomía Municipal.-

Si bien es cierto que hay constitucionalistas que opinan que la Provincia de Mendoza se encontraría en un virtual estado de intervención federal[1] por no cumplir con el mencionado texto Constitucional, también es cierto que la autonomía debe ser establecida por a nivel Constitución Provincial delimitando su alcance y contenido.-

Teniendo en consideración que a fin de cumplir con el imperativo constitucional nacional, resulta imprescindible normativizar constitucionalmente en la Provincia la Autonomía Municipal y delimitarla; surge palmaria la necesidad de establecer el modo y la forma en que esta autonomía puede coronarse en la Provincia de Mendoza.-

Sabido es que –como ya se dijo- para lograr una declaración de autonomía municipal surge como requisito sine quá non la necesidad de una reforma Constitucional; ya que el Municipio, se encuentra regulado en nuestra carta fundamental como un “ente autárquico”.-

A pesar de ello, en Mendoza, en la realidad de los hechos los Municipios han gozado durante la mayor parte de su existencia de una gran independencia respecto del Ejecutivo Provincial, al punto tal que la propia ley 1.079 (Ley Orgánica de Municipalidades), excluye las decisiones municipales del control del Ejecutivo (art. 149, Ley 1.079), no sólo en cuanto a la legitimidad, sino también en cuanto a la oportunidad, mérito y conveniencia, siendo esta facultad de control excluyente del Poder Judicial.-

Ya la Jurisprudencia de la Corte de la nuestra Provincia[2], ha delimitado concretamente el marco para la “autonomía” Municipal, aunque sin utilizar este vocablo; ya que, el mismo carece de un significado científico unívoco[3].-

Si nos guiamos por la conceptualización de Municipio que surge de Rivademar y Arenera Mendocina, leemos que: “Las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar.[4]”.-

Esta caracterización, de ninguna manera es negada en la Provincia de Mendoza a los Municipios.-

Si bien un Municipio no se encuentra facultado para dictar su propia norma fundante, ejerce una competencia territorial amplia y su ejercicio de función gubernativa no sufre interferencias desde el ámbito de la Política.-

Tan cierta es esta situación actual de capacidad que gozan estos Entes, que tampoco existe un interés por parte de los representantes Municipales de obtener una “emancipación” Constitucional de sus Municipios.-

Ello ocurre, porque a pesar de no encontrarse la “autonomía” legislada plenamente en la Constitución Provincial, los Municipios tienen un amplio margen de actuación.-

Antes que lo expresara la Corte Nacional, los Municipios han tenido facultades para remover y nombrar a sus empleados, casi sin discusión alguna[5].-

No sólo eligen sus propias autoridades, sino que inclusive en tiempos recientes a este trabajo han desdoblado sus elecciones, para que no coincidieran con las Nacionales, y las Provinciales, sin objeciones políticas de la Provincia, como es el caso de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza[6].-

También por vía jurisprudencial, se ha reconocido, al Municipio, sus facultades tributarias, ya que la Corte Provincial en el fallo Obras Sanitarias Mendoza S.A., “…muestra una clara posición en defensa del reconocimiento del poder tributario municipal en general…”[7].-

La función gubernativa municipal, se encuentra claramente normativizada entre otros casos en el marco de la ley de Tránsito[8], y en las facultades de control y decisión existentes sobre el medio ambiente (ley 5.961).-

Entonces, tanto por los hechos, la legislación, y sobre todo por la Jurisprudencia Mendocina[9], existe en la Provincia, un nivel Municipal-institucional superior al de un simple ente descentralizado, y la actividad del Municipio trasciende la mera declaración Constitucional de una autonomía, en evidente contradicción con otras provincias que no reconocen al Municipio espacios para el ejercicio de facultades propias[10].-

B. HACIA UNA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL

De tal modo, aceptamos plenamente que existe una necesidad de ahondar y profundizar los cambios hacia una institucionalización de la Autonomía Municipal, guiados hacia un mejor enlace y coordinación entre Municipios y Provincia y entre los mismos Municipios.

Entendemos que esta institucionalización debe ser progresiva, ya que no existe en todos los Municipios una calidad institucional suficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos y el acuerdo entre las distintas instituciones. Ejemplo de ello, los hechos producidos recientemente en la Comuna de Santa Rosa, respecto de los cuales la Suprema Corte llegó a decir: “No es función de esta Corte determinar si Salgado es buen o mal intendente, si es o no escandaloso que un municipio pequeño como Santa Rosa tenga cerca de 650 empleados, de los cuales 320 son contratados; si Salgado designó o no a sus parientes; si el HCD hizo bien o mal en recortar el presupuesto, etc. La atribución constitucional de esta Sala se limita a controlar si el procedimiento y la decisión del HCD que causó la destitución del intendente respeta el ordenamiento jurídico.”[11].-

La progresividad lograría, también, evitar colisiones innecesarias entre los distintos Municipios, en don de la Municipalidad de la Capital unilateralmente cambió el sentido de la mano de una calle, dejando sin continuidad la calle del Municipio de Guaymallén que desembocaba en ella[12], que enfrentó a dos Municipios vecinos, y que luego de una acción de inconstitucionalidad y la mediación de la Corte, se llegó a un entendimiento, o en temas como la seguridad e higiene, policía Municipal, etc.-

Entonces, si a pesar de no existir en muchos municipios, un interés acabado por obtener una autonomía plena, por las responsabilidades que la misma conlleva[13], es imprescindible iniciar un proceso de conciencia y ejercicio de ese poder.-.-

Por ello, lo recomendable para la Provincia siempre será un sistema que introduzca paulatinamente un desarrollo autonómico en las comunidades Municipales, generando al mismo tiempo una reflexión institucional sobre la autonomía y desarrollando la colaboración entre los distintos municipios por regiones.-

Desde esta perspectiva, hay que fomentar desde la Legislatura Provincial los ejes de difusión necesarios, como para que una futura reforma constitucional tenga sus bases asentadas en una realidad sustancial y no meramente formal, buscando que dicha reforma garantice un derecho que no pueda ser alienado nunca más del patrimonio de los Municipios[14].-

C. CONDICIONES INELUDIBLES QUE DETERMINAN UNA NECESARIA PROGRESIVIDAD EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

El primer objetivo para una autonomía real, es marcar el camino en tres aspectos: a) fomentar las Regiones integradas por Municipios en la Provincia de Mendoza y con los Municipios de las provincias vecinas; b) incorporar competencias compartidas, tales como la seguridad, la educación; c) y los tributos Municipales.-

El fomento de la Regionalización incrementará el diálogo maduro intermunicipal, a fin de que una vez que comiencen a ejercer su autonomía, los intereses entre los distintos Municipios y la práctica de su nuevo estatus no sean objeto de nuevos conflictos.-

También desde esta “regionalización” hacer pie en la participación en la integración que se produce mundialmente a nivel supranacional, y en donde tienen, o deberían tener, intervención tanto los estados Provinciales como los Municipales[15].-

De esta manera, será evidente la existencia de una verdadera federación en la diversidad, y no un federalismo en marcha al centralismo[16].-

Como segundo objetivo, se debe introducir una mayor cantidad de competencias, que iniciarán un desarrollo desde la base Municipal de temas que se encuentran directamente ligados al ejercicio de la autonomía.-

Incrementar la competencia de servicios municipales en salud, seguridad, y educación, brindará una esfera de actividades que al día de hoy le han sido esquivas a estos entes.-

En cuanto al tercer punto -podríamos decir el más conflictivo de los tres planteados y que tendrá una obvia resistencia del ejecutivo centralizador- es que entendemos que no se puede llegar a un municipio autónomo, sin que previamente a la concesión de este estatus[17], el mismo tenga no sólo una base económica para sustentar sus gastos, sino una práctica en el manejo de fondos públicos que serán seguramente superiores a los que pudiere obtener de las tasas y servicios municipales.-

Es evidente que con la integración apuntada, y el desarrollo de mayores competencias Municipales, el gasto de los mismos se verá sensiblemente incrementado, con lo que necesariamente se deberá acrecentar la base de impuestos para solventar el correcto desarrollo[18].-

Sería más que prudente el traspaso del cobro del impuesto al automotor, como ocurre en otras provincias[19], como primer paso, para luego de que se vaya produciendo un traspaso de competencias, se incorporen más impuestos para los Municipios, y una nueva ley de coparticipación Provincial.-

Creemos que esto evidentemente nos llevará a una real y ejercitada práctica de la autonomía, debiendo incluso introducir en una futura reforma de la coparticipación Nación-Provincias-Municipio, a este antiguo-nuevo nivel de gobierno[20].-

D. COLOFÓN

Por todo ello, si bien este proceso legislativo que apoyamos, ha sido considerado insuficiente y rígido para el nivel de movilidad que posee la realidad municipal[21], consideramos que es necesaria una legislación progresiva que vaya generando una realidad, que en un futuro cercano, sea plasmada en la Constitución Provincial, a fin de evitar tensiones innecesarias entre los hechos y el derecho[22].-

De esta forma, se obtendrá un Municipio con ejercicio real de su autonomía, más allá del texto constitucional, y el verdadero reconocimiento del estatus jurídico se impondrá por el devenir de los hechos, paulatinamente, bastando en principio una ley, en un sistema normativo[23] que lo consagre, hasta que se realice su necesaria consagración Constitucional.-

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[1] Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 82.-

[2] Arenera Mendocina Soc. de Hecho y ot. c/ Municipalidad de Luján de Cuyo s/Inc. LS 218-482.-

[3] Alberto Montbrun, “Fortalece la Suprema Corte de Justicia la autonomía municipal”, Revista del Foro de Cuyo, nº 2, pág. 63.-

[4] Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario, Publicado en: LA LEY 1989-C, 49, Fallos Corte: 312:326

[5] “Las municipalidades no son una mera repartición administrativa del gobierno central, pues poseen autoridad en su territorio y poder para designar y remover a sus empleados”. (Partes: Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario, Publicado en: LA LEY 1989-C, 49, Fallos Corte: 312:326).-

[6] Mendoza elige seis concejales en elecciones desdobladas, http://www.minutouno.com.ar/minutouno/nota/126862-Mendoza-elige-seis-concejales-en-elecciones-desdobladas/

[7] Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 73).-

[8] S.C.J.MZA SAYAVEDRA, José M. c/ Municipalidad de la Capital P/ APA, (LS219 – 164)

[9] “Provincias con regímenes municipales más débiles como Mendoza o Santa Fe ponen en el Poder Judicial la difícil misión de avanzar en el tema desde la “interpretación”… Así en autos Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Mendoza del 14-8-1997, el Superior Tribunal de dicha provincia entiende que si bien la Constitución Mendocina de 1916 diseñó un concepto de municipio no autónomo…la reforma de la Constitución Nacional debe llevarnos a interpretaciones jurisprudenciales que potencien este concepto de autonomía” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág. 110).-

[10] Título: Brandsen: ¿La autonomía municipal a la basura?, Pulvirenti, Orlando D., Publicado en: LA LEY 2007-C, 334, Fallo Comentado: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SC Buenos Aires) ~ 2007/02/28 ~ Intendente Municipal de Brandsen c. Provincia de Buenos Aires.-

[11] S.C.J.M. Autos nº 94.765 Carátula: ”S.s. C/ H.c.d.s.r. p/ Recurso Ext.de Inconstitucionalidad”.-

[12] S.C.J.M. Autos nº 95.201 Carátula “Municipalidad De Guaymallen C/ Municipalidad De La Ciudad Capital De La Provincia De Mendoza p/ Acción Inconstitucionalidad”.-

[13] “No todas las ciudades ni sus dirigencias están dispuestas a ejercer la autonomía que les corresponde. Mucho hay aún de inmadurez, de comodidad, de temor a trabajar determinados temas” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág.101).-

[14] “Lo expuesto hasta aquí pone en evidencia que la autonomía municipal es, a veces, más bien una proclamación nominalista en nuestras constituciones provinciales. Las mismas normas fundamentales contienen "llaves" en el sistema que permiten alterar el estatus jurídico de los municipios con operaciones legislativas ordinarias y aun con actuaciones administrativas.” (Título: Deslegalización y vaciamiento de competencias municipales: la afectación de la autonomía en materia ambiental y turística, Autor: de la Vega de Díaz Ricci, Ana. Publicado en: Sup. Const. 2009 (setiembre), 1).-

[15] “La necesaria participación de las provincias y municipios en la “fase ascendente” marca el denominado “límite federal”, que entendemos se torna imperativo fijarlo constitucionalmente, a efectos de que se garanticen –realmente y no sólo en intenciones- tales participaciones”. (Ismael Farrando, en “Derecho Público Provincial y Municipal –Volumen I-, 2da Edición, Ed. La Ley, año 2007, pág. 371).-

[16] Dardo Pérez Guilhou, “El Pensamiento conservador de Alberdi y la constitución de 1853”, Ed. Ediunc, Mendoza, 2003, Pág.122.-

[17] Esto dicho a pesar de entender junto con otros distinguidos autores que el Municipio no debería ser objeto de concesión sino de reconocimiento de un estatus que posee en virtud de hechos naturales, históricos y sociológicos, tal como expresa la Dra. Ábalos (Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 67).-

[18] “…los argumentos más firmes al respecto son la naturaleza esencialmente política de la institución, la existencia de cometidos y fines específicamente municipales y el hecho incontrastable de que los municipios realizan múltiples prestaciones y servicios de carácter indivisible”. Alberto Montbrun, “Fortalece la Suprema Corte de Justicia la autonomía municipal”, Revista del Foro de Cuyo, nº 2, pág. 69).-

[19] En Chubut el impuesto inmobiliario urbano y rural, el impuesto automotor y el impuesto a los ingresos brutos fuera del convenio multilateral. Chaco el impuesto inmobiliario urbano y rural y el impuesto automotor. Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego el impuesto inmobiliario urbano y automotor. Córdoba, Jujuy y Neuquén cuentan con la facultad para imponer el impuesto a los automotores.-

[20] “Se impone una vez más el desafío de concretar el federalismo de concertación frente a la aplicación de las normas vigentes y frente a la futura nueva ley convenio de coparticipación, teniendo en cuenta en los dos supuestos que las autonomías municipales no pueden verse en los hechos desconocidas por las provincias y la Nación.” (Título: “Federalismo fiscal y la potestad tributaria municipal”, Abalos, María Gabriela, LLGran Cuyo 2009 (diciembre), 1022).-

[21] “La velocidad y complejidad del entorno determinan como no viable la solución legislativa, pues cosifica y estandariza procesos que requieren flexibilidad operativa…” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág. 278).-

[22] En referencia al poder de policía, la Dra. Buj Montero dice: “…teniendo en cuenta que la legislación debe basarse en la realidad, para no provocar una tensión que termine con el triunfo de ésta sobre aquella; manifestamos nuestra creencia que esta realidad constitucional para que tenga significación… tiene que ser el reflejo de esa realidad fáctica diaria.” Mónica Buj en “Derecho Público Provincial y Municipal –Volumen I-“, 2da Edición, Ed. La Ley, año 2007, pág. 436).-

[23] “La constitución de un país reside en la organización de los poderes que forman su gobierno y en la demarcación de sus facultades y límites prospectivos, sea que esto se encuentre por leyes sueltas o por costumbres y prácticas, o por constituciones de un texto colectivo completo. Es pueril el no ver constitución donde nos hay un cuaderno de ese nombre comprensivo de todas las reglas orgánicas del poder. Es tomar el signo por la cosa, la forma por el fondo” Juan Bautista Alberdi, en Dardo Pérez Guilhou, “El Pensamiento conservador de Alberdi y la constitución de 1853”, Ed. Ediunc, Mendoza, 2003, Pág. 61.-