Un pretendido Avance

Consecuencia de la nota que publicáramos sobre la Autonomía Municipal, surgió el Expte. 58771
Acá paso el proyecto:
El SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE MENDOZA, SANCIONAN CON FUERZA DE
LEY:



Artículo 1º: Crease en todo el territorio de la Provincia de Mendoza cuatro regiones Municipales, denominadas: Región Metropolitana, Región Este, Región Valle del Uco, Región Sur.-
Las mismas serán entidades autónomas, debiendo dictar su propio régimen legal.
Art. 2º: La Región Metropolitana estará conformada por Capital, Guaymallén, Las Heras y Godoy Cruz, Maipú, Luján de Cuyo; la Región Este por San Martín, Rivadavia, Junín, Santa Rosa, La Paz y Lavalle, La Región Valle del Uco por Tunuyán, San Carlos y Tupungato y la Región Sur: San Rafael, General Alvear y Malargüe.-
Art. 3º: Las Regiones Municipales podrán realizar otro tipo de formas de integración con Municipios de otras Provincias, y con Municipios o Regiones de Países extranjeros.
Cuando se trate de anexar uno o más municipios vecinos a una Región, se convocará a consulta popular. Su aprobación se hará por mayoría absoluta de votos en cada uno de los municipios vecinos interesados en la anexión, mediante la concurrencia al menos de la cuarta parte de la población registrada en el respectivo padrón electoral.-
La iniciativa para proponer la anexión la tendrá, además de quienes se indica en el presente artículo, el Intendente de cualquiera de los Departamentos integrantes de la Región, según decisión adoptada por mayoría absoluta de los miembros presentes del Concejo Deliberante del Municipio. La Provincia no podrá oponerse a esta anexión, salvo que exista contradicción con la política exterior del País.-
Tendrán iniciativa para promover su creación también, la tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el padrón electoral totalizado de los municipios integrantes de la Región.
Los Intendentes o Presidentes de Concejos Deliberantes que entorpezcan la conformación ordenada por esta norma incurrirán en causal de mala conducta sancionable con destitución.
Asimismo dentro de cada región podrán crearse vínculos entre municipios según las necesidades de los mismos.-
Art. 4º: El objeto de estas regiones será:
a.- Propender a la unificación de criterio, coordinación, de políticas y normativas relativas a seguridad, educación, industria y producción, tributos municipales, policía ambiental, tratamiento de residuos, régimen penitenciario, tránsito, diversión nocturna.-
b.- Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su jurisdicción.-
c.- Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios que la integran, y si es el caso, prestar en común alguno de ellos.

d.- Ejecutar obras de interés para la región.

Cada una de las regiones podrá disponer ampliar sus objetivos según acuerden sobre la base de sus intereses.
La participación en los procesos regulados por la presente ley, serán fundamentales para determinar en un futuro el alcance de la autonomía que se conceda a cada Municipio en forma particular.-
Art. 5º: Junta Regional:
La Junta Regional, deberá crear las normas necesarias para la organización y coordinación de cada una de las regiones.-
Debiendo establecerse cuatro Juntas Regionales una por cada Región, conforme lo establecido en el artículo 1º.
La Junta Regional estará integrada por los siguientes miembros:
1. Los Intendentes de cada uno de los municipios que la integran.-
2. Un representante del Concejo de los Municipios que la integran.-
3. Un representante vecinal elegido por sorteo entre los que proponga cada Municipio que integran la Región.
El Presidente de la Región, resultará de la votación nominal de los integrantes de la Junta y durará dos años en dicha función, sin posibilidad de reelección.-
A los miembros de la Junta Regional le son aplicables, las inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés que rigen para Intendentes y Concejales.
La Junta Regional se reunirá en sesiones ordinarias por lo menos una vez al mes y cuando lo solicite la tercera parte de sus miembros.
Art. 6º: El Poder Ejecutivo deberá presentar en el plazo de tres años de aprobada la presente ley, un proyecto de transferencia de competencias relativas a los puntos establecidos en el Art. 4 de la presente ley.-
Art. 7º: Dentro de los 180 días de aprobada la presente ley, el Poder Ejecutivo deberá pautar la transferencia del impuesto al automotor a los Municipios, y acordar con los mismos su coparticipación.-
Art. 8º: La Provincia deberá legislar, instar, promover, e impulsar el desarrollo de la actividad necesaria para la autonomía Municipal, con el fin de que los Municipios obtengan en un período máximo de cinco años su régimen de autonomía consagrado constitucionalmente.-
Art. 9º: Comuníquese a cada Municipio para que por medio de su respectivo Concejo Deliberante dicte las normas necesarias a fin de crear las nuevas regiones.-
Art. 10º: De forma.-
Mendoza 03 de Mayo de 2010



Miguel Serralta
Senador Provincial

IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

A.     DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA:

A los efectos prácticos de desarrollar el tema, tomaremos como ejemplo los casos recientemente dictados por la Corte Federal en San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ amparo[1] y causa  “PINEDO, FEDERICO Y OTS. C/ en  decreto 2010/09 s/ amparo ley 16986” (Expte nº 40.496/09), a fin de dejar la postura que sustentamos en un caso práctico.-

En primer lugar, debemos expresar que no puede ya discutirse la legalidad de los decretos de necesidad y urgencia, tanto por su reconocimiento por parte de la Corte Suprema de la Nación, como por su incorporación a la Constitución Nacional a partir del año 94, pero entendemos que ante el exceso que pueden producirse por su uso indebido o exagerado, deben establecerse la mayor cantidad de medios de protección posible, siendo esta la única postura viable[2].-

Pero esto no nos desobliga de la necesidad de acrecentar los controles, que en definitiva hacen al sustento y desarrollo del sistema Republicano de Gobierno.-

Establece el art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional que: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.”.-

Debemos destacar que la propia Constitución establece la principal limitación al exceso en la división de Poderes, al establecer que el Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo, es decir no puede cumplir funciones legislativas.-

Ante esta disposición, entendemos que los Decretos de Necesidad y Urgencia deben ser tratados de manera restrictiva, siempre en el marco de las Garantías que establece la propia Constitución[3], y condiciones sustantivas excepcionales[4], y como un ejercicio de sus funciones específicas de gobierno, con una forma de reglamento y sustancialmente función reglamentaria provisional.-

B. EL CONCEPTO RELATIVO DE CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES:

Si bien la Constitución claramente establece cuales son los límites para la existencia de los decreto de necesidad y urgencia: “circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes”, no es menos cierto que el concepto “circunstancias excepcionales”, deja abierto un panorama amplio de situaciones fácticas en donde se hicieran posibles la existencia de estos decretos.-

Ahora bien, en el caso “San Luis” de referencia, el actor planteó: “…que dicho decreto fue dictado inmediatamente después de finalizado el período ordinario de sesiones del Congreso, sin que se hubieran ejercido las facultades previstas en el artículo 99, inciso 9. Sostiene que en ninguno de los considerandos del decreto impugnado se invocan razones de "necesidad" y "urgencia" que justifiquen su dictado, sino que, en todo caso, se aducen motivos de "conveniencia" o "utilidad", ya previstos a través de otras decisiones políticas e instrumentos jurídicos como los expresados en la ley de presupuesto para el ejercicio 2010”[5].-

Que si bien en San Luis, La Corte rechazó el amparo por cuestiones formales no negó, lo que a todas luces es una falta de requisitos necesarios para cumplir con el recaudo constitucional.[6]-

La carencia de los requisitos esenciales para el dictado de una reglamentación en la Emergencia, plasma los temores obvios de la doctrina sobre el mal manejo que se hace de este recurso, en donde la palabra emergencia, se ha tornado en una invocación para conjurar el cumplimiento de los principios liminares de la Constitución[7].-

Por ello, llegamos a la misma pregunta del Dr. Alberto Bianchi: “La espina psicológicamente irritativa de los reglamentos de emergencia en estos casos, es la "culpa" del gobernante. Su impericia, su negligencia, su falta de previsión, han conducido lenta y paulatinamente al desastre. Ante los ojos de los expertos, esto era previsible y, como tal, pudo ser evitado. Ante los ojos del público en general ello se presenta de manera súbita. Y entonces el Poder Ejecutivo sale al salvataje con un reglamento de emergencia. ¿Es lícito en estos casos que la falta de previsión en el obrar desemboque en la drástica reducción de los derechos individuales por decreto?” [8].-

Si bien la cita es anterior a la reforma Constitucional, que como dijéramos ha validado estos decretos, la pregunta es justa y debemos contestar que a pesar de entender que los decretos de necesidad y urgencia son legales, no necesariamente son siempre lícitos[9], sobre todo cuando la afectación que producen en los particulares conlleva a la violación de normas de protección Constitucional, y a “supuestas” situaciones excepcionales o de emergencia[10].-

C. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RECURSOS ADMINISTRATIVOS:

En este punto del desarrollo del tema nos lleva a preguntarnos sobre si medios de impugnación administrativa para los particulares frente a un decreto de necesidad y urgencia, y en su caso cuáles serían.-

Lógico es establecer que la legalidad contenida en el art. 19 de la Constitución Nacional marca el camino a seguir a los Decretos de Necesidad y Urgencia, que históricamente han sido rechazados en categóricos fallos en donde los decreto de necesidad y urgencia siguieron un camino distinto al de la normativa Constitucional[11].-

Descontado está el medio del amparo para pretender la protección de derechos vulnerados por un DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA[12], siempre y cuando sea el particular afectado, y no una Persona Jurídica Estatal que no justifica un interés directo o un daño concreto[13], pese a lo cual no excluye la posibilidad de ejercer la impugnación por medio de recursos o reclamos.-

Ahora Bien, por definición, los Decretos de Necesidad y Urgencia son reglamentos, y como tales pueden ser impugnados administrativamente por los particulares, ya sea en forma directa por medio de reclamación o indirecta por medio de la impugnación del acto administrativo que lo aplique. “La impugnabilidad de los reglamentos puede hacerse de modo genérico y abstracto, por medio del recurso directo dirigido contra su validez total o parcial” [14].-

A pesar de que la Procuración del Tesoro de la Nación, ha expresado que: “La impugnación de los decretos de necesidad y urgencia no requieren el agotamiento de la vía administrativa, sino que, como cuando se intenta obtener la declaración de inconstitucionalidad de una ley, basta acudir directamente a la instancia judicial. El sistema de recursos y reclamos previsto para los procedimientos administrativos no puede ser utilizado para atacar actos de naturaleza legislativa como son los reglamentos de necesidad y urgencia (conf. Dict. 236:273)”[15], esta teoría contraría todo el sistema republicano de Gobierno[16], limitando innecesariamente los controles que ejerce el particular sobre los actos de Gobierno, y vedando a la propia administración de la posibilidad de revisar sus acciones.-

La Constitución es clara al establecer que el Poder Ejecutivo no puede ejercer función Legislativa, en ningún caso, y queda permitido solamente, bajo las disposiciones de la Constitución, dictar un decreto, que obviamente tiene carácter reglamentario.-

Si bien hay autores que adhieren a la postura de considerar a los Decretos de Necesidad y Urgencia como función administrativa[17], entendemos que no sería la respuesta adecuada ya que si realmente fuera función legislativa, la que ejerciera el Ejecutivo, indiscutiblemente no debería estar limitada como establece el art. 99 inc. 3 (regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos)[18].-

El único límite a la facultad legislativa son las garantías genéricas que tiene la propia Constitución, y los Tratados incorporados a ella, no existe ninguna forma de limitación  de la función legislativa por materia.-

D. CONCLUSIÓN

Si se permitiera la impugnación administrativa de los decretos de necesidad y urgencia, se vería favorecido el juego institucional y republicano de Gobierno[19], ya que no sólo se podría ejercer la vía administrativa, sino que mientras discurre esta se podría solicitar una medida precautoria que evite los daños.-

Una interpretación amplia sobre los medios para impugnar incrementaría la previsibilidad al sistema normativo argentino, dando por consiguiente mayor seguridad jurídica al País[20].-

Finalmente dotaríamos al administrado de una herramienta eficaz y económica para poder obtener una revocación de un decreto de necesidad y urgencia, y abonaríamos el camino del control institucional de los actos de Gobierno.-

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[1] S. 942. XLV.

[2]“ No podemos decir “no hay dudas” que esta es la postura correcta. Frente a una institución que ha producido disvaliosas experiencias y ha sido objeto de abusos políticos, la alternativa es corregirla y elogiar a quienes han hecho prudente uso, puede ser peligrosa. Pero la elegimos frente a la más terminante (y de poco probable concreción) posición que sigue pretendiendo losa mismo que antes, la eliminación de los DNU…” (Osvaldo A.F. Pritz, “Una Óptica Provincial sobre los decretos de necesidad y urgencia”, en Estudios de Derechos Adminsitrativo VIII, Ed. Diké, año 2003, pág. 227).-

[3] “Más concretamente, respecto de los límites que se derivan de los principios de legalidad y de razonabilidad; o los que -con otras palabras- Linares ubica en el terreno del "debido proceso", como garantía innominada, tanto del "debido proceso adjetivo" como del "debido proceso sustantivo"” (“La Corte Suprema y sus novedades en el tratamiento de la normativa de emergencia”, Pérez Hualde, Alejandro, JA 2003-IV-1405)

[4] “La constitución Nacional admite el dictado de los decretos de necesidad y urgencia bajo la condición sustantiva de que concurran circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes.” (“Constitución de la Nación Argentina”, María Angélica Gelli, Ed. La Ley, año 2006, 3º Ed. Pág. 831).-

[5] CSJN S. 942. XLV.

[6] “Por otra parte, prima facie y en la medida requerida por las cautelares, la situación de urgencia requerida por la Carta Magna para justificar el dictado de un DNU no surge ni de su articulado ni de sus considerandos. Es más, de éstos últimos surge que de no llevarse a cabo las acciones de política económica allí dispuestas, se podrían constituir en un factor crucial que dificultaría el crecimiento de importantes sectores económicos en el mediano y largo plazo (el subrayado pertenece a quien suscribe), de lo que cabe deducir que los efectos no son en lo inmediato.” (“PINEDO, FEDERICO Y OTS. C/ en  decreto 2010/09 s/ amparo ley 16986” (Expte nº 40.496/09).-

[7] En referencia a los reglamentos delegados, pero en sintonía con lo expuesto aquí el Dr. Farrando expresa los peligros de la reglamentarización de nuestro sistema por la invocación de la emergencia: “La Introducción de ambos vocablos (“emergencia” y “poder de policía”) en la Constitución consideramos que no fue afortunada; la primera porque es  postular directamente una herramienta anticipada para la emergencia, preparándole el camino con una formidable herramienta que se desborda por si misma,  como es la delegación” . (“Poder de Policía y Derecho Público Provincial”, Ismael Farrando, en “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, 2º Ed. Año 2007, pág. 175).-

[8] (“La Corte Suprema ha establecido su tesis oficial sobre la emergencia económica, Bianchi, Alberto B., Publicado en: LA LEY 1991-C, 141-Derecho Constitucional - Doctrinas Esenciales Tomo II, 613).-

[9] “Una razonable inteligencia de la ley, impone la necesidad de armonizar el texto legal con su sentido y finalidad práctica, teniendo en cuenta que un excesivo rigor formal en la aplicación normativa, puede conducir a conclusiones antitéticas con la verdad jurídica a dilucidar en grado de apelación, lo que revertirá en un inadecuado servicio de justicia, ínsito en el debido proceso legal sobre todo frente a las graves consecuencias de la decisión recurrida ( L.S 264-388)” (SUPREMA CORTE DE JUSTICIA  de Mendoza, LS363 – 085, “BBVA BANCO FRANCÉS S.A. EN J° 152.181/29.366 BANCO FRANCÉS S.A. - C/ OSCAR BERTONA P/ EJEC. TIPICA S/ INC., 27/03/2006 – SENTENCIA, ROMANO - KEMELMAJER - PEREZ HUALDE).-

[10] “…lo peor que podría pasarle a cualquier institución, como a la sociedad, es que ella sea ilegítima, es decir, que no sea fiel reflejo o consecuencia de una hecho disparador “objetivo”, no querido por la sociedad, sino que pueda ser falsa o provocada a propósito, para valerse de ella y de los “superpoderes” que el poder Gobernante seguramente podrá predicar a partir de ella. Nos referimos a las “emergencias autoprovocadas””.- (“Poder de Policía y Derecho Público Provincial”, Ismael Farrando, en “Derecho Público Provincial y Municipal”, Ed. La Ley, 2º Ed. Año 2007, pág. 175).-

[11] CSJN “La Bellaca SAACIF y M c/ ENA –DGI- s/Repetición” 319:3400; y CSJN, “Berkley International ART c/ ENA s/ Amparo” 323:3770.-

[12] “El carácter iuspublicista de la acción de amparo y su valor instrumental, es decir, el de instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales…” (in re: “Video Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía”, (LL 1995-D-247).-

[13] “Así pues, resulta aplicable al sub lite la doctrina que surge del precedente de Fallos: 325:2143, oportunidad en la que esta Corte recordó la necesidad de que, como principio, la parte litigue en defensa de un interés propio y directo, el que no aparece cuando la intervención provincial no tiende al resguardo de sus intereses sino al de terceros (considerando 3) En tales condiciones, el Estado local carece de legitimación para actuar en autos, en tanto dice proteger los intereses de los ciudadanos de la provincia.” (CSJN S. 942. XLV.).-

[14] Dromi, Roberto, “Derecho Administrativo”, Ed. Ciudad, año 2004, pág. 443.-

[15] PTN, dictamen 60, T : 268 pág.: 358, del 31 de Marzo de 2009.-

[16] “Somos conscientes del peligro que esto implica para la salud republicana…” (cita de Oscar Cuadros, en Osvaldo A.F. Pritz, “Una Óptica Provincial sobre los decretos de necesidad y urgencia”, en Estudios de Derechos Administrativo IX, Ed. Diké, año 2003, pág. 407).-

[17] “Se trata de función legislativa ejercida por el órgano ejecutivo y su régimen constitucional es propio y distinto” (Osvaldo A.F. Pritz, “Una Óptica Provincial sobre los decretos de necesidad y urgencia”, en Estudios de Derechos Administrativo IX, Ed. Diké, año 2003, pág. 407).-

[18] “Ello así surge claro que como principio general la Constitución Nacional prohíbe al Poder Ejecutivo Nacional emitir disposiciones de carácter legislativo. Esta prohibición, fue específicamente establecida en la reforma constitucional del año 1994 con una clara intención de subsanar una omisión de la Constitución histórica a fin de garantizar la forma republicana de gobierno establecida en el art. 1° de la Constitución Nacional. La previsión de la nulidad absoluta e insanable como categoría constitucional significa haber institucionalizado la competencia jurisdiccional en los casos en los cuales el Poder Ejecutivo Nacional pudiera haber dictado disposiciones fuera del marco constitucional.” (causa  “PINEDO, FEDERICO Y OTS. C/ en  decreto 2010/09 s/ amparo ley 16986” (Expte nº 40.496/09).-

[19] “Esto ocurre en autos atento la injustificada premura del Poder Ejecutivo en ejecutar el decreto, inhibe el juego institucional de la República, al tratar de evitar a rajatabla (a tal punto que hubo de dictar en el día de ayer un nuevo DNU removiendo de su cargo al Presidente del Banco Central) la participación del Poder Legislativo.” (causa  “PINEDO, FEDERICO Y OTS. C/ en  decreto 2010/09 s/ amparo ley 16986” (Expte nº 40.496/09).-

[20] “…el valor previsibilidad, en efecto, no es sólo un valor político, como indicaba Bertand de Jouvenel, sino también un valor jurídico. El mundo jurídico, por cierto, no puede darse el lijo de ser imprevisor, tanto en la etapa de gestación de la norma, como de su funcionamiento.” “La Interpretación Judicial de la Constitución”, Sagüés, Néstor Pedro, Ed. Depalma, 1998, Pág. 122).-

Ratifican que hubo tiros entre piqueteros y Schoklender en Chaco

En fin, nada nuevo bajo el sol, qué se puede esperar de un parricida? Si no hay arrepentimiento, se sigue jugando con la misma moneda.

LA PROGRESIVIDAD DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MENDOZA.

A. LA REALIDAD MUNICIPAL EN MENDOZA:

Desde la reforma del art. 123 de la Constitución Nacional en el año 1994, Mendoza no ha practicado avance alguno en el plano normativo-constitucional de la autonomía Municipal.-

Si bien es cierto que hay constitucionalistas que opinan que la Provincia de Mendoza se encontraría en un virtual estado de intervención federal[1] por no cumplir con el mencionado texto Constitucional, también es cierto que la autonomía debe ser establecida por a nivel Constitución Provincial delimitando su alcance y contenido.-

Teniendo en consideración que a fin de cumplir con el imperativo constitucional nacional, resulta imprescindible normativizar constitucionalmente en la Provincia la Autonomía Municipal y delimitarla; surge palmaria la necesidad de establecer el modo y la forma en que esta autonomía puede coronarse en la Provincia de Mendoza.-

Sabido es que –como ya se dijo- para lograr una declaración de autonomía municipal surge como requisito sine quá non la necesidad de una reforma Constitucional; ya que el Municipio, se encuentra regulado en nuestra carta fundamental como un “ente autárquico”.-

A pesar de ello, en Mendoza, en la realidad de los hechos los Municipios han gozado durante la mayor parte de su existencia de una gran independencia respecto del Ejecutivo Provincial, al punto tal que la propia ley 1.079 (Ley Orgánica de Municipalidades), excluye las decisiones municipales del control del Ejecutivo (art. 149, Ley 1.079), no sólo en cuanto a la legitimidad, sino también en cuanto a la oportunidad, mérito y conveniencia, siendo esta facultad de control excluyente del Poder Judicial.-

Ya la Jurisprudencia de la Corte de la nuestra Provincia[2], ha delimitado concretamente el marco para la “autonomía” Municipal, aunque sin utilizar este vocablo; ya que, el mismo carece de un significado científico unívoco[3].-

Si nos guiamos por la conceptualización de Municipio que surge de Rivademar y Arenera Mendocina, leemos que: “Las municipalidades son organismos de gobierno de carácter esencial, que tienen un ámbito propio a administrar.[4]”.-

Esta caracterización, de ninguna manera es negada en la Provincia de Mendoza a los Municipios.-

Si bien un Municipio no se encuentra facultado para dictar su propia norma fundante, ejerce una competencia territorial amplia y su ejercicio de función gubernativa no sufre interferencias desde el ámbito de la Política.-

Tan cierta es esta situación actual de capacidad que gozan estos Entes, que tampoco existe un interés por parte de los representantes Municipales de obtener una “emancipación” Constitucional de sus Municipios.-

Ello ocurre, porque a pesar de no encontrarse la “autonomía” legislada plenamente en la Constitución Provincial, los Municipios tienen un amplio margen de actuación.-

Antes que lo expresara la Corte Nacional, los Municipios han tenido facultades para remover y nombrar a sus empleados, casi sin discusión alguna[5].-

No sólo eligen sus propias autoridades, sino que inclusive en tiempos recientes a este trabajo han desdoblado sus elecciones, para que no coincidieran con las Nacionales, y las Provinciales, sin objeciones políticas de la Provincia, como es el caso de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza[6].-

También por vía jurisprudencial, se ha reconocido, al Municipio, sus facultades tributarias, ya que la Corte Provincial en el fallo Obras Sanitarias Mendoza S.A., “…muestra una clara posición en defensa del reconocimiento del poder tributario municipal en general…”[7].-

La función gubernativa municipal, se encuentra claramente normativizada entre otros casos en el marco de la ley de Tránsito[8], y en las facultades de control y decisión existentes sobre el medio ambiente (ley 5.961).-

Entonces, tanto por los hechos, la legislación, y sobre todo por la Jurisprudencia Mendocina[9], existe en la Provincia, un nivel Municipal-institucional superior al de un simple ente descentralizado, y la actividad del Municipio trasciende la mera declaración Constitucional de una autonomía, en evidente contradicción con otras provincias que no reconocen al Municipio espacios para el ejercicio de facultades propias[10].-

B. HACIA UNA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL

De tal modo, aceptamos plenamente que existe una necesidad de ahondar y profundizar los cambios hacia una institucionalización de la Autonomía Municipal, guiados hacia un mejor enlace y coordinación entre Municipios y Provincia y entre los mismos Municipios.

Entendemos que esta institucionalización debe ser progresiva, ya que no existe en todos los Municipios una calidad institucional suficiente para garantizar los derechos de los ciudadanos y el acuerdo entre las distintas instituciones. Ejemplo de ello, los hechos producidos recientemente en la Comuna de Santa Rosa, respecto de los cuales la Suprema Corte llegó a decir: “No es función de esta Corte determinar si Salgado es buen o mal intendente, si es o no escandaloso que un municipio pequeño como Santa Rosa tenga cerca de 650 empleados, de los cuales 320 son contratados; si Salgado designó o no a sus parientes; si el HCD hizo bien o mal en recortar el presupuesto, etc. La atribución constitucional de esta Sala se limita a controlar si el procedimiento y la decisión del HCD que causó la destitución del intendente respeta el ordenamiento jurídico.”[11].-

La progresividad lograría, también, evitar colisiones innecesarias entre los distintos Municipios, en don de la Municipalidad de la Capital unilateralmente cambió el sentido de la mano de una calle, dejando sin continuidad la calle del Municipio de Guaymallén que desembocaba en ella[12], que enfrentó a dos Municipios vecinos, y que luego de una acción de inconstitucionalidad y la mediación de la Corte, se llegó a un entendimiento, o en temas como la seguridad e higiene, policía Municipal, etc.-

Entonces, si a pesar de no existir en muchos municipios, un interés acabado por obtener una autonomía plena, por las responsabilidades que la misma conlleva[13], es imprescindible iniciar un proceso de conciencia y ejercicio de ese poder.-.-

Por ello, lo recomendable para la Provincia siempre será un sistema que introduzca paulatinamente un desarrollo autonómico en las comunidades Municipales, generando al mismo tiempo una reflexión institucional sobre la autonomía y desarrollando la colaboración entre los distintos municipios por regiones.-

Desde esta perspectiva, hay que fomentar desde la Legislatura Provincial los ejes de difusión necesarios, como para que una futura reforma constitucional tenga sus bases asentadas en una realidad sustancial y no meramente formal, buscando que dicha reforma garantice un derecho que no pueda ser alienado nunca más del patrimonio de los Municipios[14].-

C. CONDICIONES INELUDIBLES QUE DETERMINAN UNA NECESARIA PROGRESIVIDAD EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.

El primer objetivo para una autonomía real, es marcar el camino en tres aspectos: a) fomentar las Regiones integradas por Municipios en la Provincia de Mendoza y con los Municipios de las provincias vecinas; b) incorporar competencias compartidas, tales como la seguridad, la educación; c) y los tributos Municipales.-

El fomento de la Regionalización incrementará el diálogo maduro intermunicipal, a fin de que una vez que comiencen a ejercer su autonomía, los intereses entre los distintos Municipios y la práctica de su nuevo estatus no sean objeto de nuevos conflictos.-

También desde esta “regionalización” hacer pie en la participación en la integración que se produce mundialmente a nivel supranacional, y en donde tienen, o deberían tener, intervención tanto los estados Provinciales como los Municipales[15].-

De esta manera, será evidente la existencia de una verdadera federación en la diversidad, y no un federalismo en marcha al centralismo[16].-

Como segundo objetivo, se debe introducir una mayor cantidad de competencias, que iniciarán un desarrollo desde la base Municipal de temas que se encuentran directamente ligados al ejercicio de la autonomía.-

Incrementar la competencia de servicios municipales en salud, seguridad, y educación, brindará una esfera de actividades que al día de hoy le han sido esquivas a estos entes.-

En cuanto al tercer punto -podríamos decir el más conflictivo de los tres planteados y que tendrá una obvia resistencia del ejecutivo centralizador- es que entendemos que no se puede llegar a un municipio autónomo, sin que previamente a la concesión de este estatus[17], el mismo tenga no sólo una base económica para sustentar sus gastos, sino una práctica en el manejo de fondos públicos que serán seguramente superiores a los que pudiere obtener de las tasas y servicios municipales.-

Es evidente que con la integración apuntada, y el desarrollo de mayores competencias Municipales, el gasto de los mismos se verá sensiblemente incrementado, con lo que necesariamente se deberá acrecentar la base de impuestos para solventar el correcto desarrollo[18].-

Sería más que prudente el traspaso del cobro del impuesto al automotor, como ocurre en otras provincias[19], como primer paso, para luego de que se vaya produciendo un traspaso de competencias, se incorporen más impuestos para los Municipios, y una nueva ley de coparticipación Provincial.-

Creemos que esto evidentemente nos llevará a una real y ejercitada práctica de la autonomía, debiendo incluso introducir en una futura reforma de la coparticipación Nación-Provincias-Municipio, a este antiguo-nuevo nivel de gobierno[20].-

D. COLOFÓN

Por todo ello, si bien este proceso legislativo que apoyamos, ha sido considerado insuficiente y rígido para el nivel de movilidad que posee la realidad municipal[21], consideramos que es necesaria una legislación progresiva que vaya generando una realidad, que en un futuro cercano, sea plasmada en la Constitución Provincial, a fin de evitar tensiones innecesarias entre los hechos y el derecho[22].-

De esta forma, se obtendrá un Municipio con ejercicio real de su autonomía, más allá del texto constitucional, y el verdadero reconocimiento del estatus jurídico se impondrá por el devenir de los hechos, paulatinamente, bastando en principio una ley, en un sistema normativo[23] que lo consagre, hasta que se realice su necesaria consagración Constitucional.-

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[1] Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 82.-

[2] Arenera Mendocina Soc. de Hecho y ot. c/ Municipalidad de Luján de Cuyo s/Inc. LS 218-482.-

[3] Alberto Montbrun, “Fortalece la Suprema Corte de Justicia la autonomía municipal”, Revista del Foro de Cuyo, nº 2, pág. 63.-

[4] Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario, Publicado en: LA LEY 1989-C, 49, Fallos Corte: 312:326

[5] “Las municipalidades no son una mera repartición administrativa del gobierno central, pues poseen autoridad en su territorio y poder para designar y remover a sus empleados”. (Partes: Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario, Publicado en: LA LEY 1989-C, 49, Fallos Corte: 312:326).-

[6] Mendoza elige seis concejales en elecciones desdobladas, http://www.minutouno.com.ar/minutouno/nota/126862-Mendoza-elige-seis-concejales-en-elecciones-desdobladas/

[7] Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 73).-

[8] S.C.J.MZA SAYAVEDRA, José M. c/ Municipalidad de la Capital P/ APA, (LS219 – 164)

[9] “Provincias con regímenes municipales más débiles como Mendoza o Santa Fe ponen en el Poder Judicial la difícil misión de avanzar en el tema desde la “interpretación”… Así en autos Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de Mendoza del 14-8-1997, el Superior Tribunal de dicha provincia entiende que si bien la Constitución Mendocina de 1916 diseñó un concepto de municipio no autónomo…la reforma de la Constitución Nacional debe llevarnos a interpretaciones jurisprudenciales que potencien este concepto de autonomía” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág. 110).-

[10] Título: Brandsen: ¿La autonomía municipal a la basura?, Pulvirenti, Orlando D., Publicado en: LA LEY 2007-C, 334, Fallo Comentado: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SC Buenos Aires) ~ 2007/02/28 ~ Intendente Municipal de Brandsen c. Provincia de Buenos Aires.-

[11] S.C.J.M. Autos nº 94.765 Carátula: ”S.s. C/ H.c.d.s.r. p/ Recurso Ext.de Inconstitucionalidad”.-

[12] S.C.J.M. Autos nº 95.201 Carátula “Municipalidad De Guaymallen C/ Municipalidad De La Ciudad Capital De La Provincia De Mendoza p/ Acción Inconstitucionalidad”.-

[13] “No todas las ciudades ni sus dirigencias están dispuestas a ejercer la autonomía que les corresponde. Mucho hay aún de inmadurez, de comodidad, de temor a trabajar determinados temas” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág.101).-

[14] “Lo expuesto hasta aquí pone en evidencia que la autonomía municipal es, a veces, más bien una proclamación nominalista en nuestras constituciones provinciales. Las mismas normas fundamentales contienen "llaves" en el sistema que permiten alterar el estatus jurídico de los municipios con operaciones legislativas ordinarias y aun con actuaciones administrativas.” (Título: Deslegalización y vaciamiento de competencias municipales: la afectación de la autonomía en materia ambiental y turística, Autor: de la Vega de Díaz Ricci, Ana. Publicado en: Sup. Const. 2009 (setiembre), 1).-

[15] “La necesaria participación de las provincias y municipios en la “fase ascendente” marca el denominado “límite federal”, que entendemos se torna imperativo fijarlo constitucionalmente, a efectos de que se garanticen –realmente y no sólo en intenciones- tales participaciones”. (Ismael Farrando, en “Derecho Público Provincial y Municipal –Volumen I-, 2da Edición, Ed. La Ley, año 2007, pág. 371).-

[16] Dardo Pérez Guilhou, “El Pensamiento conservador de Alberdi y la constitución de 1853”, Ed. Ediunc, Mendoza, 2003, Pág.122.-

[17] Esto dicho a pesar de entender junto con otros distinguidos autores que el Municipio no debería ser objeto de concesión sino de reconocimiento de un estatus que posee en virtud de hechos naturales, históricos y sociológicos, tal como expresa la Dra. Ábalos (Ábalos, María Gabriela, “Municipio y Participación Política, Análisis histórico, normativo y jurisprudencial”, EDIUNC, Mendoza 2006, Pág. 67).-

[18] “…los argumentos más firmes al respecto son la naturaleza esencialmente política de la institución, la existencia de cometidos y fines específicamente municipales y el hecho incontrastable de que los municipios realizan múltiples prestaciones y servicios de carácter indivisible”. Alberto Montbrun, “Fortalece la Suprema Corte de Justicia la autonomía municipal”, Revista del Foro de Cuyo, nº 2, pág. 69).-

[19] En Chubut el impuesto inmobiliario urbano y rural, el impuesto automotor y el impuesto a los ingresos brutos fuera del convenio multilateral. Chaco el impuesto inmobiliario urbano y rural y el impuesto automotor. Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego el impuesto inmobiliario urbano y automotor. Córdoba, Jujuy y Neuquén cuentan con la facultad para imponer el impuesto a los automotores.-

[20] “Se impone una vez más el desafío de concretar el federalismo de concertación frente a la aplicación de las normas vigentes y frente a la futura nueva ley convenio de coparticipación, teniendo en cuenta en los dos supuestos que las autonomías municipales no pueden verse en los hechos desconocidas por las provincias y la Nación.” (Título: “Federalismo fiscal y la potestad tributaria municipal”, Abalos, María Gabriela, LLGran Cuyo 2009 (diciembre), 1022).-

[21] “La velocidad y complejidad del entorno determinan como no viable la solución legislativa, pues cosifica y estandariza procesos que requieren flexibilidad operativa…” (Marchiaro, Enrique José, “El Derecho Municipal como derecho posmoderno”, Ed. Ediar, año 2006, pág. 278).-

[22] En referencia al poder de policía, la Dra. Buj Montero dice: “…teniendo en cuenta que la legislación debe basarse en la realidad, para no provocar una tensión que termine con el triunfo de ésta sobre aquella; manifestamos nuestra creencia que esta realidad constitucional para que tenga significación… tiene que ser el reflejo de esa realidad fáctica diaria.” Mónica Buj en “Derecho Público Provincial y Municipal –Volumen I-“, 2da Edición, Ed. La Ley, año 2007, pág. 436).-

[23] “La constitución de un país reside en la organización de los poderes que forman su gobierno y en la demarcación de sus facultades y límites prospectivos, sea que esto se encuentre por leyes sueltas o por costumbres y prácticas, o por constituciones de un texto colectivo completo. Es pueril el no ver constitución donde nos hay un cuaderno de ese nombre comprensivo de todas las reglas orgánicas del poder. Es tomar el signo por la cosa, la forma por el fondo” Juan Bautista Alberdi, en Dardo Pérez Guilhou, “El Pensamiento conservador de Alberdi y la constitución de 1853”, Ed. Ediunc, Mendoza, 2003, Pág. 61.-