A. LA COMPETENCIA DE LOS PODERES DEL ESTADO:
Aunque la respuesta escéptica pueda indicar lo contrario, una Legislatura tiene una participación fundamental, no sólo en el sentido Republicano de Gobierno, por la división de Poderes que ello implica, sino en el ejercicio y participación de la función administrativa eficaz.
Ocurre que la correcta atribución de las funciones que ejerce cada órgano o poder del estado, y la correcta utilización de la competencia tienen directa incidencia en la capacidad de ser eficientes de estos órganos.
La eficiencia se encuentra claramente relacionada con la economía del Estado, tanto en la incorporación de bienes y como en la menor dilapidación de recursos.
Como dice le Dr. Mata: “La “economía” en la gestión administrativa consiste en obtener los recursos en las condiciones antedichas y con sujeción a los intereses que debe satisfacer la organización”[1].
A partir de este análisis, evidenciamos que la existencia de una unidad Estatal, un solo poder[2], un todo integrado por varios órganos, que tienen una triple función: la de control de los demás poderes y órganos, el ejercicio de atribuciones propias conferidas constitucionalmente (Ejecutiva, Judicial o Legislativa), y la de ejercer la función administrativa de manera eficiente.[3]
Se colige de esto, que el ejercicio ordenado y estricto de cada competencia, por parte del órgano correspondiente, necesariamente conlleva a un criterio de eficiencia funcional.
Ahora bien, ¿qué ocurre cuando un órgano como el Ejecutivo se arroga facultades de otro órgano como es el Legislativo?
Si bien, existe en el plano nacional una confusión y abuso de las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo[4], que ha generado algunas confusiones de roles[5], en la Provincia de Mendoza, no existe tal confusión al no existir excepciones a las funciones que ejerce cada órgano.
B.- PROBLEMÁTICA:
Surge el inconveniente, cuando el Poder Ejecutivo se arroga funciones de otro Poder, con o sin pretexto, vaciando de contenido la función originariamente afectada al Poder Legislativo.
Esta interferencia ocurre con el Decreto 306/10, el que tiene como finalidad, la de obtener un mejor sistema para el manejo de códigos de descuentos para los empleados de la administración pública, por contrataciones privadas de estos.
Como antecedente inmediato de dicho decreto podemos citar el decreto 2073/97, que establecía entre otras cosas una limitación en el descuento por códigos en un 30% (treinta por ciento).
También establecía la creación de una persona jurídica sin fines de lucro que administraría estos descuentos.
Este decreto obedecía a la reforma del Estado de 1996 –bajo la gobernación de Arturo Lafalla- cuando dos decretos (167 y 889), posibilitarían la reforma del Sector Público Provincial, reforma que en lo específicamente referido a estructuras organizativas consiste en:
- El primero (167), crea el Comité Ejecutivo para la Reforma Administrativa y Modernización del Estado que, entre otras funciones, tiene la de “evaluar y promover la reelaboración y aprobación de las estructuras organizativas, eliminando la superposición de funciones y garantizando la coordinación entre funciones afines y complementarias”[6].
- El segundo (889), fija un plazo de 120 días para que ministerios y organismos descentralizados eleven al Comité de Reforma una propuesta de estructura organizativa que contendrá: objetivos y funciones; destinatarios y resultados en términos de bienes y servicios de cada función; organigramas; dotación cuantitativa y cualitativa de personal con descripción y perfil de cargos, programas y sus prioridades; enumeración detallada de las instancias donde se producen demoras en la tramitación de los expedientes en su jurisdicción y sugerencias de solución[7].
Luego de los mismos, en el transcurso del año 1997, consecuencia directa de la reforma del Estado Provincial, las estructuras organizativas de los ministerios y de la los Entes Descentralizados se aprobarían mediante decretos-acuerdo no requiriendo el dictado de ninguna ley. En este contexto el 29 de diciembre de 1997, surge el decreto 2073/97.
En los años subsiguientes se ordenaron otras reformas del Estado, entre ellas la que se logra en el año 2001, mediante el dictado de la ley 6921.
En ella se enfatizaba que la reforma se debía a: “Por todo ello el Poder Ejecutivo Provincial se encuentra comprometido a realizar un proceso de modernización y reforma administrativa, orientado a optimizar el funcionamiento de la Administración Pública y a introducir en la gestión de sus organismos el cumplimiento de resultados mensurables y cuantificables, a partir de una profunda revisión de las responsabilidades de los distintos niveles de la Administración Provincial , lo que necesariamente implica un pormenorizado análisis de las funciones del Estado.” (El resaltado es nuestro).
La propia Corte Provincial avaló la reforma del estado, dentro de la órbita de la Policía de Mendoza, la reestructuración y el cambio de funciones, etc, en el caso de decretos de necesidad y urgencia[8].
El nuevo decreto (306/10) tiene algunas modificaciones sustanciales, tales como un aumento en el tope del descuento el que es elevado al 50% (cincuenta por ciento), del monto percibido por el empleado, y desaparece la figura de la persona jurídica, creando el Centro Único de Autorización de Descuentos (C.U.A.D.), el que depende del Ministro Secretario General de la Gobernación.
Pero el último reglamento (decreto 306/10) no tiene fundamento en la emergencia, ni en ninguna situación que le permita evitar la sanción de una ley.
Creemos que todo lo vinculado al sueldo de los empleados públicos, como así también las relaciones de crédito y deuda de los poderes del estado, es privativa competencia de la Legislatura.
Cassagne, establece que la función legislativa es: “…aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas…”[9].
En el mismo sentido se expresa Dormí, “La función legislativa es la actividad estatal reglada o discrecional, con límites jurídicos constitucionales, para la elaboración o creación del Derecho por medio de normas jurídicas generales…”. [10]
Nuestra Constitución Provincial, establece en su art. 99, las funciones de la Legislatura Provincial
Inc. 5. Legislar sobre la organización de las Municipalidades…
Es evidente que al menos sería inapropiado que el Poder Ejecutivo invite a adherir al decreto en cuestión (art. 17 del decreto 306/10), cuando no tiene facultades para reglar sobre la administración Municipal.
Inc. 9. …dictar una ley general de sueldos…
Es evidente que los descuentos afectan el sueldo de los Empleados Públicos, y cualquier normativa que incida sobre ellos (al menos en la esfera provincial) es materia privativa de la Legislatura.
Todo lo que integra el sueldo o salario del Empleado, tanto en sus ventajas como en sus descuentos debería ser analizado por la Legislatura , mediante la sanción de una ley.
Inc. 13 Reglamentar la administración del Crédito Público…
Iinc. 20 Facultar al Poder Ejecutivo para contratar empréstitos o emitir fondos públicos como lo determine esta Constitución.
En estos dos incisos de análisis, establecen como norma principal que el Ejecutivo tiene no tiene competencia alguna para endeudar a la Provincia de ninguna manera.
El decreto que comentamos deja al desnudo que al encargarse de la percepción del descuento, como el pago del mismo, utiliza recursos de la Provincia afectando el crédito público, y eventualmente puede afectar el crédito de la Provincia.
Tal es así, que en años anteriores el Estado Provincial, debió solicitar suspensiones de los pagos a los titulares de códigos de descuentos en ante la crisis económica del año 2001[12], ya que al haber realizado los descuentos a los empleados estatales, pero sin cancelar los mismos, había generado una deuda con los titulares de códigos.
Inc. 22 Dictar todas las leyes y reglamentos necesarios para poner en ejercicio los poderes o autoridades que establece esta Constitución, así como las conducentes al mejor desempeño de las anteriores atribuciones, y para todo asunto de interés público y general de la provincia…
Este inciso es liminar, ya que, la situación de los Descuentos por bono, y los códigos de descuento, son situaciones que exponen no sólo al empleo público, sino también la naturaleza del crédito y deuda pública, afectando no sólo a éstos últimos, sino también a todo el arco de prestadores privados que tienen códigos de descuento, que en definitiva no han podido participar de discusión alguna en el marco que la ley les acuerda, con los representantes por ellos elegidos, es decir los legisladores.
C.- CONCLUSIÓN:
Lo expresado, no sólo tiene sustento en el régimen democrático, sino en una verdadera y justa distribución de las competencias del Estado, dando primacía a los valores democráticos y a la libertad, en el marco del Derecho.[13]
En la medida que se debilite la acción de la Legislatura con la usurpación de sus competencias constitucionales, y demás causas de disminución del interés de dicho órgano[14], necesariamente obtendremos un vaciamiento de contenido de la misma.[15]
Cumplido esto último, no quedará más remedio que responder negativamente a la pregunta formulada al inicio del presente trabajo.
[2] “En Términos generales, la actividad estatales concreta en tres funciones: Legislación, Justicia y Administración, cuyos respectivos ”órganos” ejercitan partes o secciones del “poder” del Estado” “Tratado de Derecho Administrativo” Miguel S. Marienhoff, Tomo I, Ed. Abeledo Perrot, Quinta Edición actualizada, reimpresión, año 2000, Pág. 43.-
[3] “A partir de que un sistema se caracteriza por composición, entorno y estructura (el denominado modelo CES), la visión sistémica y normativa de un órgano administrativo permite identificar elementos componentes –conducta de los agentes y bienes afectados al servicio, que no están simplemente adosados sino insertados en un sistema mayor y vinculados por medio de enlaces llamados estructuras, que consisten en las entradas (inputs) o salidas (outputs) del sistema, y que configuran relaciones de endo y exoestructura” (LA COMPETENCIA COMO REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO (DESDE LA VISIÓN SISTÉMICA Y ECONÓMICA) POR ISMAEL MATA).-
[4] “Así las cosas, el Poder Legislativo dejó de ser –desde hace ya mucho tiempo- el ámbito de deliberación por excelencia, lo que sumado al crecimiento desmesurado del órgano ejecutivo trae como consecuencia que los miembros de éste no concurren al seno de aquél a discutir las políticas de Estado.” Victor Enrique Ibañez Rozas, En “Derecho Público Provincial y Municipal –volumen III- 2da Edición Actualizada, Ed. LA Ley , año 2007, pág.157.-
[5] S. 942. XLV. San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ amparo.-
[6] Decreto 167/96 art.3 inc.b.-
[7] Decreto 889/96 art.32
[8] Díaz Peralta, Joaquín c/ Gobierno de Mendoza P/ Acción de Inconstitucionalidad”, S.C.J.Mza. LS300 - Fs.091
[9] Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Tomo I, año 1986, Ed. Abeledo Perrot, Pág 62.-
[10] Dromi, Roberto, “Derecho Administrativo”, Ed. Ciudad Argentina, año 2004, 10mº Edición, Pág. 100.-
[11] "PEREZ ANIBAL C/DISCO S.A.", S. C. P. n1 1911, L . XLII.;
[12] Expte. 42876, proyecto presentado por el Poder Ejecutivo, cuyos fundamentos empiezan diciendo: “Tengo el agrado de dirigirme a V.H. a los efectos de someter a su consideración el adjunto proyecto de ley, por el cual se consolidan las deudas de la Provincia con acreedores de descuento por código en las remuneraciones de los agentes públicos.” Y más adelante asegura: “Tal estado importa que la deuda interna diaria exigible exceda los recursos presupuestarios corrientes y por ende no se pueda gastar más de lo que se recauda, ni pagar con el dinero que no se tiene (dinero que tampoco se puede emitir ni pedir prestado).”
[13] “Es necesario recuperar la ideología democrática con sustento en la libertad y la justicia, y luego adscribir a ella el Derecho consecuente…” Dromi, Roberto, “Derecho Administrativo”, Ed. Ciudad Argentina, año 2004, 10mº Edición, Pág. 247.
[14] “…la aceleración de los procesos legislativos introducida por los trámites de tipo urgente y de aprobación ficta, afectan centralmente la tarea de debate y discusión de los proyectos, consolidando el perfil de las Legislaturas como meros organismos que aprueban dócilmente las decisiones del ejecutivo.” Alberto Montbrun, en “Derecho Público Provincial y Municipal –volumen III- 2da Edición Actualizada, La Ley , año 2007, pág. 69.
[15] “Estos aspectos disfuncionales del Poder legislativo contribuyen a explicar el bajo nivel actual de legitimidad de nuestras legislaturas con el consiguiente peligro que ello implica para el fortalecimiento del sistema democrático. Alberto Montbrun, en “Derecho Público Provincial y Municipal –volumen III- 2da Edición Actualizada, La Ley , año 2007, pág. 69.
